陕西省宝鸡市老年学学会
内容提要：党的十九大工作报告中明确：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”这是党中央针对我国人口老龄化，作出的重大战略决策，为确保这一战略决策的实施，年初，国家老龄办、中组部、中宣部等14个部委联合下发了《关于开展人口老龄化国情教育的通知》，面向党政社会全员开展人口国情教育。4月16日国务院办公厅又下发了《关于推进养老服务发展的意见》，两份文件是养老基础性、全局性的重要文件，意义重大。为此，树立积极老龄观，积极应对人口老龄化，将是国家社会长期研究探讨的一项重大课题。
关键词：老龄化 医养 养老服务
根据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规则》预测，到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿左右，占总人口比重提升的17.8％左右；80岁以上的高龄老人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿左右，今年4月份央视消息，我国60岁以上老龄人口已达2.5亿。面对庞大的残疾、失能、高龄老年人家庭，如何加强人口老龄化国情宣传教育，推进医养结合，夯实居家养老基础建设，是需要深入研究和探索的社会大课题。
一、宝鸡市人口老龄化和养老服务业发展现状
按照2018年统计数据显示，宝鸡市总人口380 万人，60岁以上老年人65.5万人，占全市总人口的17.3％，其中80岁以上高龄老人8 万人，失能、半失能老人（含失智老人）3万人，完全失能老人2万人。目前已经建立人口老龄化相应的养老服务中心、敬老院、幸福院、老年公寓共470家；全市老年公寓已初形成规模的17家，占地350亩，建筑面积9千平米，总投资9.8亿元，床位7千多张；社区老年人日间照料服务中心266个，农村老年协会，医疗服务站1075个。
为推进养老服务业全面快速发展，扩大居家养老服务全覆盖，宝鸡市采取了一系列应对措施，如2012年市渭滨区投资300多万元建立一所智慧化养老信息服务中心，以社区居家养老服务为基础，采用互联网信息技术采集建立老年人基本信息、健康现状、监护人信息5.7万条，为老年人提供紧急救助、一般的医疗、养老护理、健康检查、生活帮助融为一体综合服务，实时、快捷、高效、物联化、智能化的养老服务，满足老年人多样化、多层次的需求。
二、养老服务业发展存在的主要问题
（一）养老服务业发展不平衡，供需矛盾突出
一是养老服务城乡差距较大。城市社区居家养老服务体系基本实现全覆盖，而乡村经济欠发达乡镇财政投入不足，敬老院养老设施落后、服务跟不上，五保户老人宁愿在家也不愿去住敬老院，导致乡村覆盖面仅为30％，突出表现为市区好于县区、县区优于乡镇的不良发展格局。同时对不同养老模式在扶持方面也不够均衡，对养老服务机构扶持力度较大，对占有老年人口90％以上的社区养老服务业方面投入偏低，重机构、轻群体；二是医养资源利用不够合理。由于“医”和“养”分属不同专业领域，相应的公共资源由卫健、民政不同部门分配管理，多数医疗机构和养老机构互相独立，自成系统，养老机构不便就医，医疗机构不能养老，无法满足失能、半失能老年人养老和医疗的双重需求。特别是在我国农村很难拓展“医+养”养老服务业发展。
（二）养老服务业发展扶持力度不够
各级出台的养老政策意见多属于指导性文件，原则性要求多，操作性措施少，加上政出多门、衔接不力、协调困难等原因，一些扶持政策在实际执行中难以落实，出现医养服务“碎片化”、医养资源整合乏力的不良发展态势。各级政府投资扶持力度有限，为失能、半失能老人提供医养一体化服务差异也较大。医疗养老服务机构用地、贷款、融资、运营、用工难等问题得不到有效解决，制约了社会力量投资兴办的积极性。医疗机构配置与医养合作机制较为落后，远远满足不了老年人快速增长对养老服务的现实需求，导致健康养老需求矛盾突出。
（三）养老服务设施使用入住率不高
经调查，全市公办的敬老院、幸福院、老年病医院和社会投资开办的老年公寓和养老服务机构使用入住较低，一是农村老年人经济来源收入相对较低，家庭个人负担承受能力有限，大多数老人以居家养老为主，而居家养老服务还未形成具体的服务保障体系；二是老年人受传统观念的影响、自卑感、自我封闭对社会老龄化认识不够，不愿参与老年社会活动；三是各级政府投资扶持力度有限，养老机构服务设施简陋、条件差、服务跟不上，也是影响入住使用率偏低的一个因素。
（四）养老服务机构人才队伍不健全
养老服务领域从业人员的整体素质普遍不高，整个从业人员队伍波动大，缺乏稳定性和专业养老服务人才。在全市养老服务机构从业人员中，未经过专业护理培训、低学历和年龄偏大问题普遍存在，从业人员整体素质偏低。一线专业护理人员和养老服务管理人员普遍短缺，不仅影响了服务质量，也影响了机构的生存发展。另外，普遍存在养老护理员劳动强度大、工资低、待遇差等问题，导致年轻护理员，尤其是男性护理员更加缺乏，再加上观念上原因，社会地位不高，造成人才流失快、队伍不稳定、多数机构面临“招人难、留人更难”的困境，导致养老服务质量低，区域性、结构性等矛盾突出，从而影响养老服务质量的提升。
三、应对市人口老龄化，发展养老服务业的路径措施
（一）开展人口老龄化国情教育，树立积极老龄观
人口老龄化是21世纪中国新的基本国情，积极应对人口老龄化是一项长期的战略任务，按照《关于开展人口老龄化国情教育的通知》要求，在全社会开展人口老龄化国情宣传教育，认真学习贯彻习总书记最新提出强调的 “要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活，老年是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段”这一积极老龄观，加强老年人力资源开发，提升低龄、健康老年人的作用，为老年人参加社会活动提供更多机会、平台和制度保障，培育和发展各类老年人自我服务、自我管理的社会活动意识，积极开展人口老龄化国情宣传教育，全面树立和培育积极老龄观。
一要加强人口国情宣传教育，提高全社会对积极老龄化的认识。积极老龄化是应对人口老龄化旨在扭转一些人对老龄化消极认识的新理念，是国际社会达成的共识，因此大力倡导老年人继续参与社会、经济、文化、精神和公益事业、力所能及地为国家、社会、家庭作出贡献，老有作为，实现人生美好梦想，超越自我，健康长寿。
二要进行独立自主观教育，引导鼓励老年人积极参与社会各项公益活动。按照联合国提出的老年人独立、参与、照料、自我、充实和尊严五项原则，教育全社会增强接纳、尊重、帮助老年人的意识，鼓励老年人树立自尊、自强、自立和自爱意识，搭建活动平台，鼓励老年人积极参与公益活动，将自己的知识、能力、经验奉献社会，发挥自身余热，实现自身价值、树立积极老龄观。
三要进行健康老龄化教育，着眼于提高老年人健康水平和生活质量。健康老龄观、积极老龄观同属世界卫生组织提出、联合国大会认可的全球应对人口老龄化的战略举措，也是党的十九大提出积极应对人口老龄化实施健康中国的战略目标。通过宣传教育克服消除传统意义上“没有病”的健康的习俗，以及全社会普遍缺乏对老年人功能衰退和失能失智预防的理念，注重病期康复养护，轻视病前检查预防。要着重通过宣传教育增强老年人自我防护意识，树立积极预防的新理念。并从政策性层面上建立社区卫生健康体检服务中心，面向老年人，就近做好预防，提高老年人的健康水平和生活质量。
（二）构建多层次的社会养老服务体系，积极应对人口老龄化
为加快推动养老服务业发展，今年4月16日，中央政府网站发布了国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》，从六个方面共28条具体政策措施组合打通和消除养老的一系列“堵点”和“难点”，养老服务业迎来空前力度政策支持，为加快养老服务业发展、优化养老服务供给明确了政策方向。结合宝鸡市人口老龄化和养老服务发展现状，应当采取以下几项应对措施。
一是发挥政府主导作用，加强规划引导，推进养老产业发展。各级政府要认真贯彻落实国务院养老服务业发展的意见，根据市区不同区域老年人口结构、消费水平、文化传统、社会基础等因素，逐级制定养老机构建设近期及中长期发展规划，合理布局，预控设施用地，制定统一的建设标准，明确建筑规模、配套养老辅助设施、选址要求等，避免重复建设、超前建设、机构郊区化等问题，引导养老服务产业全面、协调、可持续发展。
二是政府相关部门形成合力，促进政策落实，引导社会力量参与社区养老服务业。按照国务院新的养老服务发展政策规定，一要继续加大养老服务业的政策支持力度，明确养老服务机构可以享受的土地供应、财政支持、税费减免、政府购买、贷款融资、商业保险等项扶持政策，支持养老服务产业化、规模化；二要全面放开养老服务市场，引导民间资本和外资进入养老服务业市场，放开民间养老机构登记管理制度，解除“民非”紧箍，打通民办养老机构的融资血脉；三要健全养老服务补贴制度，对低收入老年人由政府分等级发放养老服务补贴，探索建立职工长期护理保险制度，取得经验逐步推广；四要加大对农村敬老院等福利性养老设施的投入，切实解决城乡“三无”、五保、高龄、独居、空巢、失能和低收入老人养老难等突出问题，重点解决农村居家养老服务点和经济欠发达地区养老机构床位不足、设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务问题，强化政府兜底责任。
三是构建多层次、多样化养老保障体系，做到齐头并进。根据国家养老服务发展设计要求，面对目前80％左右的老人居家养老，6％、7％的老人在社区接受针对性的养老服务，一些失能和半失能老人依托养老机构养老的现状。一要建立健康综合连续的养老服务体系，健全完善“居家、社区、机构”三大业态养老服务体系，鼓励养老合作社、养老社区、养老服务机构多种方式并重发展。二要创新养老服务“以家庭为基础、社区服务为纽带、居家照护服务为宗旨”的居家养老服务模式，健全完善为老年人提供“无偿、低偿、有偿”优质服务的运行机制。对80岁以上高龄、空巢、困难、伤残以及无子女、无自理能力、无经济来源的“三无”老人提供免费服务，实行政府买单，为老人提供预约上门服务。三要结合城市、县区、农村养老服务不同特点，构建多层次多样化的养老保障体系，支持建设好社区综合性老年福利服务中心，鼓励有条件的社区兴办小型养老院、敬老院、幸福院，逐级提升居家养老社区服务功能，着力打造养老服务产业新业态，新动能。
（三）推进医养结合养老服务业，进一步提升养老服务质量
围绕养老服务发展《意见》的贯彻落实，国家发改委、民政部、卫健委等相关部委，今年先后相继出台了30多项配套政策措施，进一步明确社区养老、医养结合将是政府支持发展的重点，大力推进医疗卫生和养老服务相结合，改革完善医养结合政策措施，合力推进医养有序融合已成为养老服务发展的必然趋势和必由之路，对实施健康老龄化战略有着重要的意义。
一是持续完善居家养老、社区养老、机构养老、医养相结合的养老服务体系。提升医养结合深度和广度，加强医疗卫生机构和养老服务机构共建，提高养老护理型床位比例，不断扩大照护服务资源，优化养老服务业态；推动居家、社区和机构养老融合发展，助推基层医疗卫生服务延伸到社区和家庭，设立家庭病床，提供上门医护延伸服务；推动建立完善包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等覆盖城乡、综合连续的老年健康服务体系，全面提升养老服务质量，满足老年人多样化、多层次养老服务需要。
二是全面放开医疗养老服务市场，积极引导和鼓励社会资本开展医养服务产业。加大政策资金扶持力度，减免税费负担，降低市场准入门槛，简化审批程序等新举措，激发市场活力，积极推动医养服务行业步入社会化、产业化。一要对符合条件的医养结合养老机构，经卫健委审批，实施卫生准入、医保定点等扶持政策，并提高医保报销比例，纳入医保报销范围；二要针对不同层次的养老医疗需求，鼓励社会力量开办社区医疗养老服务中心、老年康复医疗中心、临终关怀中心等多样化的养老服务机构，满足不同层次的养老需求。三要进一步明确符合条件的社会力量投资兴办营利性医养相结合养老机构与政府创办的医养机构同等享受政府各类扶持政策。
三是深入推进医养结合，切实打通医疗卫生与养老服务资源，实现医养一体化服务。一要鼓励部分社区医院或综合实力较弱的医院进行结构和功能调整，直接转型为老年康复院、老年护理院；二要鼓励大型和综合型医疗机构依托现有医疗资源，增设老年病专科，开办养老服务机构；三要鼓励社会力量在有条件的养老机构中创办医疗机构，提供专业化医疗服务；四要鼓励区域内养老机构和医疗机构签订合作协议，走联合发展道路；五要鼓励医疗机构开设家庭健康巡诊业务，对居家老年人开展家庭医生签约服务；六要鼓励医养相结合养老机构可以通过购买、合资、租赁、合作联营等多种方式，真正盘活闲置资源、整合低效资源、重组优质资源，实现医疗资源与养老资源的有效配置。
（四）加强养老服务队伍建设，营造良好养老社会环境
加强养老服务机构专业人才队伍建设，明确医养机构服务道德规范，是保障养老服务业健康发展的基础，是推进居家、社区和机构养老融合发展，提升医养机构服务能力、促进农村、社区养老综合服务质量的重要环节。因此，在推进医养结合养老服务建设中，要按照“政府引导、分类培训、互通互认、规范管理”的思路，努力打造一支规范适度、结构合理、素质优良、尊老敬业的养老服务人才队伍，促进养老服务人才的专业化、职业化，为养老服务快速发展奠定坚实人才基础，营造良好的养老社会环境。
一要加强养老专业人才培训，提高服务质量。按照国家养老护理人员职业标准要求，有计划、有步骤地组织养老服务机构从业人员进行职业道德、专业知识和岗位技能培训，特别是加强一线护理人员的培训；鼓励高校、中职学校专业人才进入医养相结合的养老机构从业服务，支持养老护理知识技能进家庭、进社区活动，为失能老人家庭护理人员开展照护知识和技能培训，逐步将失能老人子女亲属吸纳到养老护理人才队伍。同时将养老护理员纳入公益性岗位范畴，缴纳养老保险，为养老护理员设立政府特殊岗位补贴，通过提高待遇和地位，吸引更多专业人才从事养老护理工作。
二要加强养老机构服务规范，明确医养服务内容、标准、规范运营。民政、卫健委要依据自身职责，加强对医养服务机构管理、经营、服务等方面的有效监管。尽快出台医养服务机构建设标准和服务规范，完善医养服务工作监测系统。按照政策规定，健全完善准入制度，建立健全养老服务评估、评审制度，加强考核监督，对养老机构的服务技能及服务质量、政府补贴对象、老年人满意度等方面为主要指标开展考核、评估、评价，实行分类、分级管理，给予差别化的扶持政策。
三要推广智慧化养老，实施“互联网+养老”信息化养老服务。随着养老理念的变化和科技的发展进步，应用互联网科技手段，提供实时、便捷、高效的信息化养老服务，是新时代健康养老发展的必然趋势。因此，要在渭滨区已经建立运营的信息化养老服务中心基础上，一是按照智能化养老服务新要求，以居家养老服务为基础、社区养老服务为依托，扩大“建立老年人信息数据库”，拓展综合养老服务项目，为老年人提供日常健康检测、基础护理、心理疏导、康复训练、精神慰籍等养老服务，力争实现24小时安全自动值守、降低老年人意外风险。二是扩大信息化养老服务覆盖面，逐步向农村养老延伸，为农村老年人养老提供便利服务。三是加强信息网络工作人员业务培训，不断提高服务水平和工作质量。同时加强与工信、民政、卫生健康等跨部门、跨领域协同，推动相关政策资源信息共享，形成智慧化养老服务健康发展的良好局面。
|